A nyugati országok legutóbbi javaslatait, amelyek szerint Ukrajna – a középtávú teljes csatlakozás előtt – átmeneti, hibrid státuszt kapna az Európai Unión belül, nem szabad elhamarkodottan elvetni.
2025 óta nyugati és ukrán politikusok és bürokraták különböző módszerekről tárgyalnak, amelyekkel gyorsan javíthatnák az Európai Unió hivatalos kapcsolatait Ukrajnával, mielőtt a nehéz helyzetben lévő ország a középtávú jövőben teljes jogú EU-tagságot szerezne. E vita legújabb fordulóját Friedrich Merz kiszivárgott levele váltotta ki, amelyet az Európai Tanács és a Bizottság, valamint az EU Tanácsának elnökeihez intézett. A német szövetségi kancellár többek között egy hamarosan bevezetendő, teljesen újfajta társult tagsági státuszt javasolt Ukrajna számára, amely lehetővé tenné az ukrán képviselők gyors részvételét az Unió különböző intézményeiben és fórumain – bár Kijevnek nem lenne megfelelő szavazati joga.
Ukrajna vezető politikai kommentátorai, mint például Szerhij Szidorenko a neves ukrán elemző weboldalról, az European Pravda-ról, vagy Dr. Jevhen Mahda a kijevi Institute of World Policy gondolkodóközpontból, elutasították Merz javaslatát, mint elégtelent vagy elterelő manővert. Kollégám az újonnan alapított kijevi European Policy Institute-ban, Dr. Ivan Nagornyak, az EPIK.EU-n vázolta azokat az okokat, amelyek miatt Zelensky elnök eddig óvatosan reagált az Ukrajna számára javasolt ideiglenes, hibrid EU-tagsági formátumra. Nemrég Nagornyak a befolyásos ukrán politikai webmagazinban, az NV.ua-ban kiemelte Merz átfogó tervének pozitív aspektusait, ugyanakkor felvetette a kérdést, hogy a megkötött EU-csatlakozási szerződésen nem alapuló ukrán társult tagsági státusz hogyan működne a gyakorlatban. Más ukrán kommentátorok is negatívan, szkeptikusan vagy legalábbis némi fenntartással reagáltak a legutóbbi német kezdeményezésre.
Miért bizalmatlanok az ukránok
Az ukrán bizalmatlanság érthető, ha figyelembe vesszük Ukrajna elmúlt 35 évbeli tapasztalatait nyugati partnereivel. Például az 1990-es évek elején Kijev azt javasolta, hogy a szovjet korszakból megmaradt nukleáris fegyvereinek önkéntes feladásáért cserébe kössenek többoldalú szerződést a világ hivatalos nukleáris fegyverrel rendelkező államaival, amely megfelelő biztonsági garanciákat nyújtott volna Ukrajnának. Az Egyesült Államok és Nagy-Britannia azonban a mára hírhedtté vált 1994-es budapesti memorandummal csak úgynevezett „biztonsági biztosítékokat” vállalt, amelyek nem védték meg Ukrajnát Oroszország 2014-es és 2022-es támadásaitól.
Már 1998-ban Ukrajna egyértelművé tette, hogy teljes jogú EU-tagságra törekszik. Azóta Kijev igyekezett csatlakozási tárgyalásokat kezdeményezni Brüsszellel. Az Unió azonban csupán társulási megállapodást ajánlott Ukrajnának, amely késedelmesen, 2017 közepén lépett teljes hatályba. Csak Oroszország teljes körű inváziójának hatására nyilvánította Brüsszel végül 2022-ben Ukrajnát az EU-tagság hivatalos jelöltjévé. Ennek ellenére a mai napig az Ukrajnával folytatott csatlakozási tárgyalások 33 fejezetéből egyet sem nyitottak meg. A nyugati országok hangosan hirdetett elvei és tényleges viselkedése közötti egyéb eltérések, mint például a NATO hírhedten kétértelmű 2008-as tagsági kilátásai Ukrajna és Grúzia számára, szintén óvatossá tették sok ukrán állampolgárt és külföldi barátaikat.
A be nem tartott ígéretek, az indokolatlan halogatások és a kétes félmegoldások jellemezték a Nyugat politikáját nemcsak Ukrajna, hanem általában a posztkommunista Kelet-Európa felé. Ezek az eltérések gyakran, de nem mindig kapcsolódnak ahhoz a szükséglethez, hogy az EU és a NATO valamennyi tagállama teljes konszenzust érjen el egy közös, jogilag kötelező erejű döntés meghozatalához. Bármi is legyen a nyugati következetlenségek pontos oka, azok tartós bizalmatlanságot keltettek (nem csak) Ukrajna elitje és lakossága körében többek között az EU országukkal szembeni politikájának szándékait és állandóságát illetően.
Merz legutóbbi javaslata a nyugati változékonyság újabb megnyilvánulása? Milyen lehetséges csapdákat rejt Ukrajna számára? Milyen módon terelheti félre az társult tagsági státusz bevezetése az ukrán csatlakozási folyamatot? Merz terve három szempontból is hiányosnak tűnik Ukrajna EU-csatlakozása szempontjából: lehet, hogy ez egy becstelen javaslat, vagy egy politikai revízió kezdete, vagy pedig egy eljárási kitérő.
Becstelen javaslat?
Felmerül a gyanú, hogy Merz terve nem az, aminek látszik, és valójában egy burkolt terv, amelynek célja, hogy Ukrajnát hibrid státuszban tartsa, és ezzel elhalassza, vagy akár meg is akadályozza jövőbeli teljes jogú EU-tagságát. Nem lehet belelátni a német kancellár és tanácsadói fejébe. Ugyanakkor történelmi és stratégiai okokból valószínűtlennek tűnik, hogy Merz terve mögött az a rejtett szándék állna, hogy Ukrajnát kívül tartsák az Unióból.
Noha Németország 1991 után három évtizeden át ambivalens politikát folytatott a független Ukrajnával szemben, Berlin az orosz teljes körű invázió hatására irányt váltott. 2022. február 27-én Merz kancellár elődje, Olaf Scholz bejelentette az európai politika Zeitenwende-jét (időfordulóját), és megkezdte a német Ostpolitik (keleti politika) lassú, de egyre mélyebb felülvizsgálatát – elmozdulva az orosz orientációtól. Merz CDU-s pártja kollégája, az Európai Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen döntő szerepet játszott az EU Ukrajnához, Moldovához és Grúziához való hozzáállásának átalakításában. Később von der Leyen felügyelte az Unió biztonsági és védelmi politikájának felülvizsgálatát Oroszország agressziójának fényében.
Stratégiai okokból is valószínűtlennek tűnik, hogy Merz érdekelt lenne abban, hogy Ukrajnát kívül tartsa az Unióból. Az biztos, hogy Brüsszel 1991 utáni keleti integrációs és partnerségi politikáját – beleértve Ukrajna 2014-es társulási megállapodását és 2022-es tagjelölti státuszát – hosszú ideig nagyrészt az európai idealizmus vezérelte. Az elmúlt két évben azonban Ukrajna szerepe az EU-ban és Európában összességében fokozatosan megváltozott. Az orosz külpolitikai agresszivitás és az ukrán katonai erejének párhuzamos növekedése ma lassan átalakítja Ukrajnát az európai biztonság keresőjéből annak biztosítójává. Ennek eredményeként Ukrajna EU-csatlakozását – legalábbis a realista európai diplomáciai és politikai szakértők körében – egyre inkább az Unió számára előnynek, nem pedig tehernek tekintik. Merz javaslata tükrözi ezt az új gondolkodásmódot.
Politikai felülvizsgálat felé?
Bár Merz javaslata így valószínűleg nem az ukrán EU-csatlakozás elhalasztását vagy megakadályozását célozza: vajon mégis úgy alakulhat-e, hogy egyes tagjelölt országok számára a keleti bővítési folyamat aláásásaként működik? Lehet, hogy Merz és tanácsadói nem szándékozták az ukrán társult tagsági státuszt állandónak szánni. Idővel azonban ez de facto, sőt de jure eszközzé válhat azoknak az EU-n belüli erőknek a kezében, akik Ukrajna jövőbeli teljes jogú tagságát csupán társult tagsággal szeretnék felváltani.
Egy ilyen gyanú némileg hasonlítana ahhoz a korábban elterjedt szkepticizmushoz, amelyet az ukránok, a moldávok és a grúzok tapasztaltak a számukra létrehozott korábbi különleges uniós programokkal kapcsolatban, mint például a keleti partnerségi kezdeményezés, a vízumliberalizációs cselekvési tervek és a mélyreható és átfogó szabadkereskedelmi övezeteket tartalmazó társulási megállapodások. Ezek nagy léptékű, átalakító segélyprogramok voltak, amelyek célja az volt, hogy Ukrajnát, Grúziát és Moldovát közelebb hozzák az EU-hoz. A három ország számára kézzelfogható pozitív eredményekkel jártak. Kijev, Tbiliszi és Kisinyov azonban óvatosan kezelte ezeket a programokat, mert attól tartottak, hogy azok inkább felváltják az EU-ba való jövőbeli csatlakozás iránti vágyukat, mintsem felkészítsék őket a csatlakozásra.
Nem zárható ki teljesen, hogy Merz javaslata nem várt negatív hatással lesz Ukrajna EU-csatlakozására. Ugyanakkor, ha a Merz által Brüsszelnek írt levelében javasolt teljes terv magában foglalja mind a 33 tárgyalandó és lezárandó politikai fejezet megnyitását is Ukrajna EU-csatlakozásának előkészítése érdekében, akkor az ukrán társult tagság egyidejű státusza nem zavarná ezt a folyamatot.
Amíg ezek a tárgyalások megkezdődnek és komolyan folynak, nehéz lenne szabotálni Ukrajna csatlakozási folyamatát azzal az ürüggyel, hogy az ország már sikeresen elnyerte a társult tagsági státuszt. Ráadásul, még ha nem is rendelkeznek szavazati joggal, a Merz társulási rendszerének keretében az EU intézményeibe és fórumaira kinevezett különböző ukrán képviselők nyilvánvalóan a fejezetek sikeres lezárásának elősegítőiként is működnének, és így előmozdítanák a csatlakozási folyamatot. Ráadásul számíthatnának számos, az Unióba való integrációjában Ukrajnát támogatni kész, jelenlegi EU-tagállamokból származó, Ukrajna-párti politikus, parlamenti képviselő és diplomata segítségére is.
Eljárási elterelés?
Ez utóbbi hatás releváns egy harmadik szempontból is, amelyből Merz javaslatát kritizálni lehet: ez azt sugallja, hogy egy teljesen új EU társult tagsági státusz létrehozása elterelésként működhetne a hagyományos csatlakozási útvonalról. Egy ilyen kritika azt feltételezné, hogy az EU tisztviselőinek és a tagállamok kormányainak figyelme, prioritásai és energiája elterelődhet az Ukrajnával folyó rendes csatlakozási tárgyalásokról az új társult tagsági rendszer bevezetésére. Így Merz tervének megvalósítása felhígíthatja és elhalaszthatja a csatlakozási folyamatot – még a céljának felülvizsgálata nélkül is.
Az előző két gyanúhoz hasonlóan ezek a kételyek sem alaptalanok. Merz újszerű rendszerének előre nem látható következményei lehetnek. Másrészt a társult tagság nélküli hagyományos csatlakozási eljárás a nyugat-balkáni pályázók számára az elmúlt két évtizedben önmagában is működésképtelenné vált. Ezen a lehangoló történelmi háttér előtt túlzottan optimista lenne feltételezni, hogy az EU és a tagállamok kizárólagos összpontosítása a fejezetekről szóló tárgyalásokra és azok lezárására szükséges, vagy akár elegendő feltétele a hamarosan bekövetkező csatlakozásnak.
Ez annál is inkább igaz, mivel Ukrajna teljes jogú EU-tagságának földrajzi és biztonságpolitikai következményei jelentősebbek, mint az összes többi jelenlegi tagjelölt (Törökország kivételével) csatlakozásának következményei együttvéve. Ukrajna nemcsak sokkal nagyobb, mint a nyugat-balkáni EU-tagjelöltek, valamint Moldova és Grúzia (amennyiben Tbiliszi úgy dönt, hogy visszatér a csatlakozási folyamatba). Kijev emellett alapvető konfliktusban áll Oroszországgal, amely valószínűleg folytatódni fog, függetlenül attól, hogy véget érnek-e a heves harcok, és ez eddig ismeretlen mértékű kihívást jelent mind Brüsszel, mind a tagállamok számára. Ezért mindenesetre irreális reménykedni az ukrán csatlakozási tárgyalások gyors lezárásában, az EU-csatlakozási szerződés gyors aláírásában és e szerződés gyors ratifikálásában a tagállamokban.
Ilyen szempontból a társult tagsági státusz inkább hasznos lehet mind gyakorlati, mind szimbolikus szempontból, mintsem káros. Az ukránok állandó jelenléte az EU intézményeiben és fórumain, amint azt Merz terve előirányozza, lehetőséget adna Kijevnek arra, hogy eddiginél intenzívebben, rendszeresebben és mélyebben kommunikáljon az Unió tisztviselőivel és a tagállamok brüsszeli küldötteivel – beleértve az állam- és kormányfőket, minisztereket, diplomatákat, parlamenti képviselőket, szakértőket stb. Kijev utasíthatná a brüsszeli, luxemburgi és strasbourgi különböző uniós épületekben állomásozó diplomatáit és parlamenti képviselőit, hogy segítsék elő a csatlakozási tárgyalási fejezetek gyors és teljes lezárását, valamint a csatlakozási szerződés megkötését – bár e cél elérése továbbra is elsősorban az ukrajnai belföldi reformok mélységétől és ütemétől függ.
Még ha csak szimbolikus is, több tucat ukrán állandó jelenléte az EU intézményeiben és fórumain nem lesz jelentéktelen dolog. Ez az egész Európának és a külvilágnak, beleértve Moszkvát is, az EU és Ukrajna közötti szoros kapcsolatot jelentené. Ha Brüsszelben és Kijevben elegendő politikai akarat áll fenn Merz tervének megvalósítására, egy ilyen hatás már 2026-ban elérhető lehet.
Következtetések
Ha Kijev konstruktív módon reagál Merz EU–Ukrajna-tervére, ahelyett, hogy egyenesen elutasítaná, az nem csak és nem is annyira arról szólna, hogy a kézben lévő madár többet ér, mint a bokorban lévő kettő. Még ha tökéletlen és ukrajnai szempontból némileg megalázó is, az Ukrajna számára biztosított társult tagsági státusz – amennyiben megvalósulna – nem járna jelentős kockázatokkal. Inkább releváns előnyöket biztosítana Ukrajna EU-val való kapcsolatai és az EU-ba való integrációja szempontjából. Ez nem jelentené a folyamatban lévő csatlakozási folyamat aláásását, elterelését vagy eltérítését, hanem éppen ellenkezőleg, kreatív módon felhasználható lenne annak támogatására.
Ennek fényében Berlinnek, Brüsszelnek és Kijevnek folytatnia kellene a megbeszéléseket arról, hogy hogyan lehet a legjobban megfogalmazni, strukturálni és megvalósítani Ukrajna státuszának közelgő emelését. A fejezetekről szóló tárgyalások megkezdése és Ukrajna EU-csatlakozásának végleges ratifikálása közötti átmeneti időszakban mind Brüsszel, mind Kijev érdeke lesz egy különleges kapcsolat bejelentése és tartalommal való megtöltése. Miután ez megvalósult, Ukrajnán és az EU-ban élő számos barátján múlik, hogy a társult tagsági státuszt a lehető leghatékonyabban használják fel az ukrán csatlakozási folyamat támogatására.
Dr. Andreas Umland az újonnan alapított Kijevi Európai Politikai Intézet (EPIK) politikai munkatársa, valamint a Stockholmi Kelet-Európai Tanulmányok Központja (SCEEUS) elemzője a Svéd Nemzetközi Ügyek Intézetében (UI).
